《政治on不on?》第四章：官联公司黑箱作业

许多人在谈到公款的管理的时候，只会想到政府机构和部门。其实官联公司（GLC）和官联投资公司（GLIC）也处理庞大金额的公款。因此，我们应该要同样关注它们的治理和表现，以保障人民的利益。

经济龙头沦政治恩庇工具

根据一项由马来亚大学教授哥美兹（Edmund Terence Gomez）所进行的研究显示，七个联邦官联投资公司——即财政部机构（Minister of Finance Incorporated，简称MoF Inc）、国库控股（Khazanah Nasional Berhad，简称KNB）、国民投资公司（Permodalan Nasional Berhad，简称PNB）、公积金局（Kumpulan Wang Simpanan Pekerja，简称KWSP）、武装部队基金局（Lembaga Tabung Angkatan Tentera，简称LTAT）、朝圣基金局（Lembaga Tabung Haji，简称TH）和退休基金局（Kumpulan Wang Persaraan，简称KWAP），实际上掌控了马来西亚最大的100家上市公司中的35家，单单是它们的总市值，就占了在马来西亚股票交易所所有上市公司的总市值的42%。这些官联投资公司也透过在它们的上市公司、子公司和伙伴公司的持股，直接或间接拥有6342家公司。以下图表显示官联投资公司所掌控的政府机构网络。

从这个图表中，不难发现身兼财政部部长的首相，如今除了在政界掌控大局，也在企业界握有大权。权力过于集中在一个人，也就是首相身上，是很危险的。

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政治和企业的权力集中化，再加上稍早讨论过的问题重重的体制，正是这样的温床，令马来西亚史上最庞大的IMDB（一个马来西亚发展有限公司）政治丑闻得以透过官联公司发生。

以上讨论过的所有体制改革，其中有个最基本的指向，就是禁止首相同时兼任财政部部长。这个简单的步骤能让首相交出对官联公司公共财产几近绝对的掌控权。

由于缺乏治理和监督，官联公司被当成政治恩庇（political patronage）早已成为传统。和政治有关系的企业在不对等的基础上和官联公司合资联营，或在没有竞争投标下就获得官联公司的合约，这些事情已经司空见惯。

自2013年起，我就一直是雪州机构、法定机构及子公司监督委员会（Jawatankuasa Pilihan Agensi, Badan Berkanun dan Anak Syarikat 或 JP-ABAS）的成员。

此委员会的功能是负责审视和监督所有账目、行政事务以及所有刊登在总稽查报告里，与代理机构、法定机构和官联公司相关的事务。接下来，我会提供一些我们的委员会在过去的五年所召开的听证会与实地考察的图片。

图片来源: Saari Sungib

事实上，我们所面对的其中一项挑战，就是要确定雪州政府在2008年换政府以前，成立了多少家官联公司。它们数量很多，也有很多不同程度的关联。州审计部门到现在都还无法给我们完整的名单。我们在这些年来已确认了超过100家官联公司，其中有一些正由雪州政府进行重组。

我相信在联邦，仍有许多官联公司没有被指认，尤其是那些没有在交易所上市的公司。由于国会没有类似JP-ABAS这样的国会委员会，我们不能有效地监督这些官联公司。更糟的是，我们连它们究竟有多少家都不知道。

表现欠佳伤国库

官联公司也面对着企业表现欠佳的问题，尤其是那些没有上市的（上市的官联公司会受到市场和投资者的施压，需要与其他上市公司有并驾齐驱的表现）。

不同的研究指出，世界上许多国营企业的表现都不如其他在同一个行业里的私人公司，因为许多国营企业会受到保护，不必承受竞争压力，它们也容易有繁缛的官僚习气，并总是缺乏效率。除此之外，国营企业也时常要应付多重、不明确或矛盾的商业和社会目标。

《经济学人》杂志在它题为“修复中国企业”的文章里报道，中国的国营企业尽管在本世纪初显露一些潜能，但要追上私人企业的表现还是很困难，它们的资产回报率（return on asset，简称ROA）比私人企业还低45%（见下图）。

政府是官联公司的最大股东，官联公司因效率低而导致亏损和利润低，其实也在损害人民的利益。

在过去数年，只要雪兰莪的官联公司被总稽查司报告书提及，JP-ABAS都会召开听证会，针对总稽查司的建议和相关公司跟进。有时候当我们有充分的理由，也可针对特定官联公司的治理或表现召开听证会。

我发现官联公司其中一个固有的弱点，就是它们的社会功能及经济功能相冲突。基于这个原因，我们很难以评论企业表现的产业标准，来评估官联公司的财政和运作表现。举例来说，若将专门为雪州人民在黄金地段建造可负担房屋的雪州发展机构（PKNS）来和其他私人地产发展商比较，是不公平的。

在缺乏评估标准下，监督和要求官联公司改善它们的效率是困难的。对于正在盈利的官联公司来说，尤其如此。你怎么能告诉盈利中的官联公司，它们的利润和其他有效运作的企业利润相比，其实还是不足够的？

这是我作为JP-ABAS成员经常陷入的挣扎。

官联公司自相矛盾的社会及经济角色也导致预算以外的开销（off-budget spending）。在缺乏明确的管理架构下，公司可以决定要以企业社会责任（Corporate Social Responsibility，简称CSR）的形式把利润花在某个地方，或者在没有获得州议会或国会核准的情况下，赞助政府的计划。

预算以外的开销会降低透明度，并使政府的预算案分析变得复杂，尤其在社会福利的策划上。这样的系统也为政治人物打开了方便之门，他们可以借此施加影响力，无论是在明在暗，来为他们喜好的事物争取官联公司的赞助，比如他们支持的足球队或装腔作势的非政府组织。或尤有甚者，将官联公司的资金挪用来达成他们的政治目的，一马公司就是很好的例子。

理想官联公司治理框架

既然官联公司掌控着金额庞大的公款，制度化一个适当的官联公司治理框架，以确保它们能拥有良好的治理和取得可以匹敌私人界同行的企业表现，是很重要的。

事实上，改善官联公司计划在马来西亚并不是什么新的概念。时任首相拿督斯里阿都拉在2004年，就推行过一项为期十年的官联公司转型计划，它的目标是要加强财政表现、改善企业管理和为国家的社会经济发展做出贡献。来到2015年8月，那些曾参与转型计划的官联公司，早已从这个计划”毕业”了。

联邦政府为了有系统化地追踪和监督官联公司而付出的努力，是值得嘉许的。然而，当时只有20家官联公司参与这项转型计划。在后来经过各种合并、分裂、撤资和其他的企业操作手法后，参与的官联公司只剩下17家。这些公司都已上市，已经按照法律和常规，实行较严格的企业管理。

我相信马来西亚官联公司管理问题的核心，比较不是在那些已经上市的公司，而是没有上市的公司（例如一马发展有限公司）。没有上市的公司在企业管理上会较松散，公司的财政和营运表现也通常不受审查，因为缺乏妥当的监督框架。

有鉴于此，为了人民的利益，妥当的治理框架应该被制定，以确保所有官联公司都能以高度的企业诚信度来有效运作。比较理想的情况是，这个框架应该应用在所有的官联公司和它们的子公司——无论是上市、未上市、州的还是联邦的。关于官联公司的治理方式可以在本书中了解到更多。

但总的来说，我们绝对需要设立一个健全的框架，来确保所有官联公司——无论是联邦和州级的，都能有良好的管理。除此之外，我们也需要独立的监督机构，比如在国会设立相等于JP-ABAS的委员会，来全面监督所有官联公司实施上述框架。 只要有机会，这样的行政管治务必要体制化，制定成法律（一个非强制的框架只会不温不火），这样才不会只仰赖当权者的政治意愿，由其决定遵守与否。

官联公司的强力及更妥善的治理方式，才是增加以及保管公共财富的康庄大道。与此同时，高度透明的运行方式与健全的问责制能够确保官联公司展现出更傲人的运作和财务表现。

这些文章多数内容摘自于我的书 -- “政治on不on？重燃想像，共创未来。”

资料来源:

[1] Chua Sue-Ann. Who controls corporate Malaysia? The Edge Malaysia. 8 Aug 016 [cited 30 Aug 2017]. Available from http://www.theedgemarkets.com/article/state-nation-who-controls-corporate-malaysia
[2] Fixing China Inc. The Economist. 30 Aug 2014 [cited 30 Aug 2017]. Available fromhttps://www.economist.com/news/china/21614240-reform-state-companies-back-agenda-fixing-china-inc
[3] Khanazah. GLCs successfully complete and graduate from 10-year GLC transformation program. 7 Aug 2015 [cited 30 Aug 2017]. Available from: http://www.khazanah.com.my/Media-Downloads/News-Press-Releases/2015/GLCs-succesfully-complete-and-graduate-from-10-yea